The Lake, University of Bath
Het vijfde hoofdstuk van de ‘Stand van zaken rond het universeel basisinkomen (ubi) in Groot-Brittannië’, de vertaling van ‘Assessing the Case for a Universal Basic Income in the UK‘ gaat over de politieke haalbaarheid van het ubi en vragen omtrent de implementatie van het beleid in het Verenigd Koninkrijk (VK). De opsteller van het originele rapport, Dr. Luke Martinelli, is onderzoeker bij het Institute for Policy Research (IPR, Instituut voor Beleidsonderzoek) aan de Universiteit van Bath. Vandaag het laatste hoofdstuk van de reeks vertalingen van ‘De stand van zaken’. Een overzichtspagina met alle links naar de verschillende hoofdstukken en een voorwoord van Reyer Brons, hoofdredacteur van deze site, is hier te vinden. Een pdf van de vertaling kan hier gratis gedownload worden. Wil je een ePub voor je e-reader stuur dan een bericht via het contactformulier naar de redactie.
In dit hoofdstuk sluiten we af met enkele gedachten over de vooruitzichten voor een ubi in de Britse context en de daarbij behorende beleidsontwikkelingen, voortbouwend op inzichten uit de politieke wetenschappen en literatuur over de vergelijkende politieke economie van de hervorming van de sociale zekerheid. In het kort komt het hierop neer, dat de kenmerkende indeling van verzorgingsstaten bepaalde groepen genereren, die kunnen bestaan uit winnaars of verliezers. Deze keren zich respectievelijk tegen of verlenen juist steun aan de status quo in het politieke domein; hervormingen van de sociale zekerheid moeten noodzakelijkerwijs voortbouwen op bestaande institutionele erfenissen en politiek economische realiteiten. Het slagen of falen van bijzondere beleidsinitiatieven, zoals het basisinkomen, hangt af van het vermogen van voorstanders om sterke en hechte samenwerkingsverbanden rond specifieke voorstellen te smeden.
Het Verenigd Koninkrijk (VK) heeft een liberaal stelsel van sociale zekerheid met een geschiedenis van langdurig verzet tegen genereuze en universele sociale zekerheid (Taylor-Gooby, 2004); de publieke opinie over ‘onverdiende’ ontvangers van sociale uitkeringen in de werkende leeftijd is harder geworden (Pearce en Taylor, 2013; Taylor-Gooby en Taylor, 2015). Deze factoren – in combinatie met compromissen over ontwerpkenmerken, die uitsluiten dat meerdere belangrijke beleidsdoelen in een enkele ubi-regeling verenigd kunnen worden – lijken te manen tot voorzichtigheid jegens de vooruitzichten voor een ‘echt’ basisinkomen om überhaupt in het Britse systeem ingevoerd te worden, met name de meer genereuze regelingen. Aan de andere kant zijn er enkele karakteristieken aan het Britse socialezekerheidsstelsel, die mogelijkheden lijken te bieden voor stappen in de richting van een ubi – of op zijn minst in de richting van de toepassing van een aantal van de kernprincipes en ontwerpkenmerken van een ubi. Er is echter geen garantie dat de invoering van zeer gedeeltelijke regelingen of de overname van bepaalde eigenschappen van het ubi onherroepelijk zal leiden tot de implementatie van meer uitgebreide vormen van een basisinkomen.
De discussie verloopt als volgt. In het eerste deel van dit vijfde hoofdstuk introduceren we een algemeen raamwerk om een beter inzicht in hervormingen op het gebied van de sociale zekerheid te krijgen. In het tweede deel bespreken we potentiële bronnen van steun voor en verzet tegen het basisinkomen. In het laatste deel geven we een overzicht van het systeem in het Verenigd Koninkrijk, voordat we ons buigen over de vormen, die het basisinkomen in het VK zou kunnen aannemen en plaatsen we enige kanttekeningen bij de haalbaarheid van alternatieve trajecten voor de stapsgewijze invoering van een ubi.
Een analytisch kader voor de hervorming van de sociale zekerheid: de rol van geschiedenis en politiek
In het baanbrekende Three Worlds of Welfare Capitalism [Drie typologieën van verzorgingsstaten in de kapitalistische wereld] onderzocht Esping-Andersen (1990) de rol van politiek en ‘machtsmiddelen’ bij de vorming en stabiliteit van verschillende soorten verzorgingsstaatregimes. Hij maakte onderscheid tussen sociaal-democratische, liberale en conservatief-corporatistische ‘regimes’ van de verzorgingsstaat, overeenstemmend met de modellen in respectievelijk de Scandinavische en Angelsaksische landen en het vasteland van Europa. Eenvoudig gezegd is elk type ontstaan als resultaat van de specifieke historische context, waarin spelers bredere politieke coalities vormden (of daartoe niet in staat bleken). Schröder (2013: 5) vat het bondig samen:
In Scandinavië vormde de arbeidersklasse een coalitie met kleine, kapitaalintensieve en politiek goed georganiseerde boeren, die vervolgens de middenklasse aan boord nam door hoogwaardige sociale diensten en overheidsbanen te bieden. In liberale landen kon de middenklasse grotendeels voor zichzelf zorgen middels de markt, zodat de verzorgingsstaat een bijproduct werd, die alleen voor de armen bestemd was. In continentaal Europa sloten arbeidsintensieve, grootschalige boeren een alliantie met conservatieven, die de arbeidersbeweging buiten sloten. Een door de overheid beheerd stelsel van sociale voorzieningen bond hen aan de staat door hen tegen sociale risico’s te beschermen.
Korpi en Palme (2003: 425) formuleerden het zo: “het is lonend om welvaartsstaten te zien als de uitkomst en het strijdtoneel van conflicten tussen klassegebonden, sociaal-economische belangengroepen. In deze geschillen over verdeling doet partijpolitiek er waarschijnlijk toe”.
Er is een ‘padafhankelijke‘ logica: de resulterende ‘regimes’ of opbouw van de sociale voorzieningen zijn opmerkelijk duurzaam, wat is toe te schrijven aan “institutionele nalatenschappen, erfelijke systeemkenmerken en de gevestigde belangen, die deze cultiveren” (Esping-Andersen, 1996: 6). Hoewel deze ‘padafhankelijkheid’ belangrijke hervormingen niet uitsluit, beperkt het zeker de mate waarin we drastische verschuivingen in het beleid bespeuren. Dat verklaart waarom hervormingen in de sociale zekerheid meestal van een ‘fragmentarisch’ karakter zijn; het begrenst de aard en richting van mogelijke hervormingen; en het helpt om de aanhoudende institutionele diversiteit in verzorgingsstaten te verklaren. De tijdsplanning en opeenvolging van gebeurtenissen is van cruciaal belang omdat ‘terugkoppelingseffecten van het beleid’ (Mettler en Sorelle, 2014) een bestaand traject kunnen versterken, wat leidt tot stabiliteit en opmerkelijke “aanhoudende diversiteit” (Bonoli en Palier, 2000); maar ze kunnen ook leiden tot spanningen en tegenstellingen, die discussie kunnen veroorzaken en voorstellen voor vernieuwingen aanwakkeren. Hoewel bij ontwikkelingen en aanpassingen in de sociale zekerheid geleidelijkheid de norm is, zijn er zo nu en dan significante veranderingen van richting – een ‘ommekeer’ naar evenwichten op langere termijn (True et al., 2007). In beide gevallen – stabiliteit of verandering – ‘doet de geschiedenis ertoe’.
Op gevaar af zaken simpeler voor te stellen dan ze zijn, vergelijkende analyses van de ontwikkeling van de verzorgingsstaat wijzen op de samenhang en interactie tussen twee belangrijke factoren:
- de politieke en institutionele ‘architectuur’ van de verzorgingsstaat – inclusief de bijzondere ontwerpeigenschappen van het beleid, zoals het sociale- en arbeidsmarktbeleid in bredere zin; beleidsdoelen; en onderliggende politiek-filosofische principes;
- meer algemeen structurele (politiek economische) factoren, zoals de sectorale samenstelling; kenmerken van de arbeidsmarkt ( bijvoorbeeld werkloosheid), de lonen, en aard en omvang van de precariteit; incidentie van armoede en ongelijkheid; en de fiscale dynamiek.
Het samenspel tussen factoren van politiek-economische aard (en de gevestigde belangen, die eruit voortvloeien) wordt enerzijds beslecht door het ontwerp en de implementatie van een herziening van de sociale zekerheid en anderzijds door politieke factoren zoals het electorale systeem en de partijpolitieke dynamiek. Anders gezegd, bepaalde vormen van de verzorgingsstaat ontstaan als een reactie op ongewone (landspecifieke) uitingen van gemeenschappelijke sociaal-economische druk; en op hun beurt geven de zo gevormde beleidsmaatregelen en instellingen gestalte aan de bredere structurele karakteristieken van de politieke economie.
De aard en omvang van de waargenomen beleidsvernieuwing hangt dus af van de kenmerken van de verzorgingsstaat in kwestie – de mate waarin bestaande beleidsmaatregelen en instituties leiden tot padafhankelijke processen, die hun houdbaarheid versterken, en de mate waarin ze aanleiding geven tot spanningen en tegenstellingen, die leiden tot de roep om meer radicale hervormingen. In beide gevallen omvatten de oorzakelijke mechanismen – via welke de terugkoppelingseffecten van het beleid de aard en omvang van latere aanpassingen bepalen – de mobilisatie van verschillende groepen kiezers door strategische politieke activiteiten, hetzij ter ondersteuning van de bestaande toestand of van alternatieve beleidsoplossingen.
hoewel deze ‘padafhankelijkheid’ een wezenlijke hervorming niet uitsluit, beperkt het zeker de mate waarin we drastische verschuivingen in het beleid waarnemen.
De relatieve kracht van kiezers voor en tegen het basisinkomen
Kortom als het basisinkomen zou worden geïntroduceerd in een bestaande verzorgingsstaat, zou het moeten passen bij bovengenoemde erfenissen, karakteristieken en gevestigde belangen van die staat; het zou moeten worden aangepast aan de specifieke aard van de beleidsproblemen, die aangepakt moeten worden, en de parameters waardoor beleidsmakers beknot worden. Deze factoren mengen zich met de aard en relatieve betekenis van politieke achterbannen, die in een dubbelzinnige houding ten opzichte van het basisinkomen, het zou steunen, bestrijden of aannemen. Dit zou uiteraard van invloed zijn op de kans dat enige vorm van basisinkomen überhaupt wordt ingevoerd, met inbegrip van die vormen van het basisinkomen, die het meest wenselijk en haalbaar zijn. Het zou ook zijn weerslag hebben op de manier waarop het basisinkomen (het meest) praktisch kan worden geïmplementeerd.
Er zijn in feite twee manieren om naar factoren te kijken, die bepalen of een individu een gegeven politiek doel zal omarmen: in termen van (materieel) eigenbelang en in termen van normatieve oproepen tot rechtvaardigheid, ongeacht het eigenbelang. Om een electoraat te worden, moeten de leden van een groep een gedeeld belang hebben bij de hervorming, die voldoende is om politieke mobilisatie te rechtvaardigen. Wat zijn de vooruitzichten voor een robuuste kiezersgroep, die het basisinkomen op deze gronden kan steunen?
Er zijn verschillende groepen kiezers die in principe het ubi zouden moeten ondersteunen op basis van het feit dat ze zouden profiteren van de bijzondere eigenschappen van het instrument. Volgens Standing (2011) vormt het ‘precariaat‘ – een term, die een breed scala aan omstandigheden omvat met als verbindende schakel een gevoel van onzekerheid over werk – een aparte arbeidersklasse. Als hij gelijk heeft, bestaat het precariaat inderdaad uit een groot electoraat, dat in het voordeel van het basisinkomen zou zijn. Maar is het precariaat een coherente klasse in de zin van gedeelde belangen, en bezit het de geschiktheid om politieke middelen strategisch te mobiliseren om het basisinkomen te realiseren? Dit is minder duidelijk.
Nagaan uit welke groepen het precariaat bestaat, kan leerzaam zijn. Misschien wel het meest voor de hand liggend, werknemers met onzekere arbeidspatronen – of ze nu gelukkig zijn in de ‘gig-economie‘ of verlangen naar een stabiele vaste baan – zouden een basisinkomen het meest aantrekkelijk moeten vinden, omdat ze te maken hebben met sterk fluctuerende inkomens. Ze maken zich ook weinig illusies over adequate sociale bescherming – zowel omdat ze in systemen, die opgezet zijn voor de standaard tweedeling werkende/ werkloze niet kunnen voldoen aan de strenge criteria voor sociale bijstand als wel omdat ze mogelijk onvoldoende premie afdragen om in aanmerking te komen voor sociale zekerheidsuitkeringen. Volgens Rehm (2016) hangen de voorkeuren voor een bepaald type sociale zekerheid af van het individuele risico op noodzakelijke ondersteuning. In dit geval kan worden verwacht, dat degenen die te maken hebben met onzekerheid op de arbeidsmarkt, pogingen zullen ondersteunen om de sociale zekerheid beter af te stemmen op hun omstandigheden en risicoprofielen. Laagbetaalden en werkenden in deeltijd zouden er in principe ook baat bij moeten hebben; voor hen zou een ubi hun inkomen aanvullen met een minimum aan administratieve voorschriften. Helaas lijkt het deze ‘outsiders’ op de arbeidsmarkt “te ontbreken aan de financiële en personele middelen, die sociaal krachtige bewegingen tot stand brengen” (Van Parijs en Vanderborght, 2017: 185).
Volgens Van Parijs en Vanderborght (ibid.) zijn vrouwen een andere groep potentiële kiezers om steun uit te rekruteren; voor zover ze onevenredig te maken hebben met laagbetaalde en parttime banen en onbetaalde zorg, zou een ubi “de bevoordeling van mannen ten koste van vrouwen in de spreiding van lonen en sociale zekerheidsuitkeringen verminderen”. Maar ook als ze niet alle vrouwen vertegenwoordigt (in de zin dat sommige vrouwen zich niet als zodanig identificeren of de seksegebonden taakverdeling op zich afwijzen), is zelfs de feministische beweging niet ondubbelzinnig vóór een basisinkomen. Feministische critici (bijvoorbeeld Gheaus, 2008) hebben er op gewezen, dat gezien de al zwakke betrokkenheid van vrouwen bij de arbeidsmarkt, het vrouwen en niet mannen zullen zijn, die zich van de arbeidsmarkt terugtrekken om meer huishoudelijk- en zorgwerk te doen. Zo kan een onvoorwaardelijk inkomen voor zowel mannen als vrouwen de bestaande genderrollen versterken, waardoor problemen met betrekking tot afhankelijkheid en ongelijkheid binnen huishoudens en achterstelling op de arbeidsmarkt verslechteren.
Een ander electoraat waarvan verwacht mag worden dat het een ubi ondersteunt zijn mensen, die verstrikt zijn geraakt in het huidige systeem, die aan den lijve de gevolgen ondervinden van zijn complexiteit en bemoeizucht. Maar hun steun zou uiteindelijk kunnen verdwijnen als ze materieel benadeeld zouden worden door de veranderingen (de analyses van de volledige schema’s in hoofdstuk 3 tonen aan dat dit voor velen het geval zal zijn) of als de ingewikkeldheid van het systeem in werkelijkheid blijft gehandhaafd, met slechts minimale verhogingen van de betalingen (zoals in de gedeeltelijke schema’s geanalyseerd in hoofdstuk 3).
In elk geval zijn al deze groepen geenszins homogeen en is het geen uitgemaakte zaak dat zij een ubi zullen ondersteunen alleen vanwege eigenbelang. Sommige groepen mogen het genot van een basisinkomen verdedigen, maar niet voldoende om politieke mobilisatie te garanderen. Zelfs de meest eenduidige kiezersgroep wat betreft steun aan het basisinkomen – werknemers met onzekere banen – omvat groepen, die onder druk komen te staan door tegenstrijdige en onverenigbare opinies (‘cross-pressured‘) over de plannen, zoals ‘hooggekwalificeerde buitenstaanders’ (Häusermann et al., 2015), die op dit moment moeten vertrouwen op riskante banen, maar ook a) voldoende hoge inkomens verdienen om te worden afgeschrikt door de hogere belastingen, die het ubi zou betekenen en b) er op vertrouwen dat zij in de toekomst meer stabiel werk krijgen.
Bovendien ontbreekt het de kiezers, die het meest kwetsbaar zijn voor ‘nieuwe sociale risico’s’ – en daarom in beginsel een fundamentele herziening van de sociale zekerheid in de richting van een ubi steunen – ook aan politieke macht (Bonoli, 2005). De positie van vakbonden – een electoraat dat heeft bijgedragen tot de vorming van de moderne verzorgingsstaat – is dubbelzinnig; het ubi dient niet noodzakelijkerwijs de belangen van de arbeidsmarkt ‘insiders’ (degenen met stabiele banen en veilige sociale zekerheidsregelingen) met een lidmaatschap van de vakbond, als hervormingen hun geprivilegieerde toegang tot genereuze sociale bescherming zou uithollen (Vanderborght, 2006; Van Parijs en Vanderborght, 2017). Zoals hieronder vermeld kunnen machtige vakbonden, die betrokken zijn bij het beheer van sociale verzekeringsfondsen een vetorecht uitoefenen over hervormingen, die schadelijk zijn voor hun belangen en die van hun leden. Dit wijst erop dat ubi-hervormingen bijzonder moeilijk te realiseren kunnen zijn in sociale zekerheidsstelsels, die worden gekenmerkt door een tweedeling op het gebied van arbeidsmarktbescherming tussen insiders op de arbeidsmarkt en buitenstaanders; zie Rueda (2007) voor een analyse van de implicaties van insider-outsider beleid, en Palier (2012) over de dualisering van sociale zekerheidsvoorzieningen in de context van recente Europese hervormingen.
Meer in het algemeen zullen belastingverhogingen, die nodig zijn om een ubi te financieren op een behoorlijk uitkeringsniveau, waarschijnlijk stuiten op brede weerstand onder de werkende bevolking. De overgrote meerderheid van hen zou geconfronteerd worden met hogere marginale tarieven, zelfs als hun totale netto belastingdruk zou dalen. Uiteindelijk zou het aandeel van huishoudens dat een basisinkomen zou ondersteunen op grond van eigenbelang afhangen van de ontwerpkenmerken van de specifieke regeling – met name de uitkeringsniveaus en bijbehorende belastinghervormingen. Het basisinkomen kan in principe zeer progressief ontworpen worden en dus ten goede komen aan het merendeel van de inkomensverdeling ten koste van de rijksten in de samenleving – en deze groep met een hoge mate van politieke mobilisatie kan flink tegengas organiseren. Dit kan ook verzet oproepen op grond van billijkheid en gebaseerd op de overtuiging dat het belangrijk is om sterke materiële prikkels voor hard werken te handhaven. Dit sluit aan op een tweede reeks argumenten over de politieke haalbaarheid van het ubi en hangt samen met normatieve bezwaren.
Werknemers met onzekere werkpatronen – of ze nu blij zijn met de ‘gig-economie’ of verlangen naar een stabiele vaste baan – zouden een basisinkomen beslist aantrekkelijk moeten vinden.
Partijpolitiek, coalitievorming en variaties op het basisinkomen
Omwille van de eenvoud hebben we het kader van Gingrich en Ansell (2015) aangepast. In hun raamwerk weerspiegelt de dynamiek van de hervorming van de welvaartsstaat de uitkomsten van electorale concurrentie tussen partijen die ergens op het rechts-links spectrum een standpunt innemen; zoals ze zelf zeggen: “alle partijen willen een beleid voeren, dat de belangen van nieuwe kiezers op één lijn brengt met die van de partij en dat tegelijkertijd voordelen oplevert voor de basis”. Het ubi lijkt volgens deze criteria geen gedroomde kandidaat te zijn.
Van Parijs en Vanderborght (2017: 170-1) constateren dat, “politieke haalbaarheid nauw verbonden is met ethische rechtvaardigheid”. Politiek wordt niet alleen gestuurd door materiële belangen, maar ook door ideeën. En in dit opzicht zijn er een aantal serieuze normatieve bezwaren, die overwonnen moeten worden als het ubi de oogst van de groeiende steun wil binnenhalen, die nodig is om het idee voorbij de debatsfeer te brengen naar de wetgevingsagenda van een zittende regering. Torry (2016b) probeert aan te tonen dat een ubi politiek haalbaar is door te laten zien dat het functies bevat, die aantrekkelijk lijken voor aanhangers van een aantal tegengestelde ideologische en politiek-filosofische gezichtspunten. De claim van Torry is vergelijkbaar met de uitspraak dat het basisinkomen ‘niet recht of links, maar vooruit’ is. Maar dit argument lijkt een even belangrijke bewering te bagatelliseren: dat er elementen aan het basisinkomen zijn, die niet aantrekkelijk zijn voor de belangrijkste politieke filosofieën.
Dus hoewel het basisinkomen aanhangers dwars door het hele politieke landschap heeft, kent het ook tegenstanders – en de grote verzameling voorstellen voor een basisinkomen biedt een wijd open doel om kritiek op te projecteren. Het feit dat het basisinkomen veel uiteenlopende regelingen vertegenwoordigt – naast opvallende, libertaire voorstellen zoals dat van Murray (2006) ook genereuze, progressieve programma’s – stelt critici in staat om het minst wenselijke type basisinkomen af te kraken (vanuit hun eigen perspectief). Zo maakt de associatie van het basisinkomen met ‘ongewenste’ politieke opvattingen het mogelijk voor linkse partijen, die tegen het basisinkomen zijn, om met hun achterban (werkenden, vakbonden, buitenstaanders op de arbeidsmarkt en uitkeringsgerechtigden) te communiceren over het ubi als een project om de verzorgingsstaat te ontmantelen. Tegelijkertijd kunnen rechtse partijen hun kiezers (werkgevers en personen in relatief goede doen) bespelen door te beweren dat het ubi de rol van de overheid op het terrein van de sociale zekerheid zal uitbreiden en prikkels om ‘de eigen broek op te houden’ zal smoren.
Voor partijen van links en rechts zouden specifieke vormen van het basisinkomen nieuwe kiezers op kunnen leveren, maar dat zou ten koste gaan van tenminste een deel van de bestaande steun. Dit lijkt de reden te zijn voor het feit, dat dit enthousiasme voor het basisinkomen voornamelijk afkomstig is van minder belangrijke partijen, die geen duidelijk uitzicht op regeringsdeelname hebben. De steun wordt vaak geschrapt als vooruitzichten realistischer worden: het probleem van ‘goedkope politieke steun’ (De Wispelaere, 2016c).
De kracht van normatieve oppositie en het gebrek aan enig coherent, krachtig en toegewijd draagvlak van volgers – aan de rechter- of aan de linkerkant – geeft aan dat het basisinkomen de constructie van een relatief brede coalitie nodig heeft wil het idee aanslaan in het politieke domein. Maar ook hier loopt het basisinkomen tegen problemen aan. Voorstanders van het ubi – dwars door het politieke landschap – hebben verschillende ideeën over essentiële ontwerpparameters en de belangrijkste doelstellingen, gebaseerd op de materiële belangen en ideologische posities van hun doelgroepen. In termen van ideologie kan bijval van de ‘andere’ politieke kant afbreuk doen aan het concept basisinkomen door associatie: progressieven kunnen niet achter een beleid staan, dat wordt gesteund door rechts en omgekeerd. Zoals De Wispelaere en Noguera (2012: 23) zeggen: “sommige gevallen van politieke steun voor het basisinkomen kunnen zelfs contraproductief zijn, als de instemming van één bepaalde factie of groep anderen ervan weerhoudt hetzelfde beleid te omarmen”.
Op een fundamenteler niveau is het tevredenstellen van de ‘progressieve’ belangen van traditionele aanhangers van links (vakbonden en werkenden) en tegelijkertijd voldoen aan de ‘marktvriendelijke’ voorliefdes van de basis van rechts (werkgevers en rijkere kiezers) wellicht onmogelijk te verenigen in één regeling. Dus wat De Wispelaere (2016c) het ‘probleem van de aanhoudende politieke verdeeldheid’ onder de sympathisanten noemt, kan de politieke opgave om een samenhangende alliantie rond het ubi tot stand te brengen op scherp zetten. Deze verdeeldheid kan zich voordoen rond een aantal thema’s, waaronder ontwerpkenmerken (ruimhartigheid van de betalingen, wisselwerking met de rest van het uitkeringsstelsel, de fiscale gevolgen van hervormingen en administratieve factoren)[1] en de belangrijkste doelen van het beleid (bijvoorbeeld verlaging van de administratieve kosten, het minimaliseren van bureaucratische inbreuk op de privacy, verbetering van prikkels om aan het werk te gaan, verhoging van het bereik van risicogroepen, herverdeling, verbetering van de flexibiliteit op de arbeidsmarkt, versterking van de onderhandelingspositie van werknemers) – waarover politieke spelers uiteenlopende opvattingen hebben.
Hoewel het basisinkomen aanhangers heeft in alle politieke partijen, heeft het ook tegenstanders – de grote hoeveelheid voorstellen voor een basisinkomen biedt een wijd open doel waarop je kritiek kan richten.
De vooruitzichten voor een basisinkomen in het Verenigd Koninkrijk: ontwerpkenmerken en implementatietrajecten
Zoals we hebben beargumenteerd moet de haalbaarheid van (specifieke varianten van) een basisinkomen worden gezien als een functie van het relatieve belang van politieke oppositie tegen en steun voor hervormingen (ten opzichte van het bestaande systeem) en in hoeverre (verschillende vormen van) het basisinkomen aansluiten bij bestaand beleid, institutionele ‘architecturen’ en gangbare vernieuwingstrajecten. Hoe kunnen deze factoren in het geval van het VK op één lijn komen?
Het VK heeft een liberale verzorgingsstaat. Sociale zekerheidsuitkeringen zijn laag en er geldt een vast tarief, de dekking is zeer selectief en op basis van toetsingscriteria ten aanzien van middelen (dat wil zeggen, uitkeringen zijn alleen bestemd voor de armen), en het recht is gebonden aan strenge en repressieve voorwaarden met betrekking tot de arbeidsmarkt. In vergelijking met zijn Europese buurlanden op het vasteland, is de politieke economie van de Britse arbeidsmarkt gebaseerd op flexibele arbeidskrachten en de sterkte van de dienstensector. Deze elementen in combinatie met beleidsmaatregelen en de arbeidsmarktinstituties hebben geleid tot lage niveaus van werkloosheid, maar hoge niveaus van loonongelijkheid en armoede onder werkenden. Het arbeidsmarktprofiel van het VK suggereert dus dat het onwaarschijnlijk is dat werklozen een kiezersgroep van betekenis zal zijn, ten minste in vergelijking met onze Europese buren – maar dat er een groot aantal werkende armen zijn, die een electoraat voor het basisinkomen kunnen vormen.
Een laatste hoopgevende institutionele factor voor Britse voorstanders van het basisinkomen is de sterk geïntegreerde arbeidsmarktstructuur (Gingrich en Ansell, 2015). Dit staat in schril contrast met dualistische structuren in ‘conservatieve’ Europese welvaartsstaten, waarin grote sociale verzekeringsfondsen met succes herzieningen van de sociale zekerheid kunnen vetoën, en waarin de belangen van insiders op de arbeidsmarkt afwijken van die van ‘outsiders’ op de arbeidsmarkt, wat de mogelijkheid voor hechte progressieve coalities vermindert. De keerzijde hiervan is dat het VK aantoonbaar een duidelijke groep kiezers bestaande uit buitenstaanders op de arbeidsmarkt mist, die wat betreft sociale rechten en bescherming benadeeld worden (en die om die reden een basisinkomen zouden kunnen steunen).
Volgens Larsen (2008) werken de institutionele kenmerken van socialezekerheidsstelsels door in de houding van de burgers ten opzichte van de sociale zekerheid. Vanwege de beperkte dekking van de uitkeringen en de relatief lage werkloosheid, is de kans groter dat de niet-arme meerderheid de armen ziet als onfatsoenlijk en persoonlijk verantwoordelijk voor hun situatie (ibid.). De publieke steun voor de sociale zekerheid is de laatste decennia aanzienlijk afgenomen, vooral voor valide aanvragers die als ‘onverdiend’ worden weggezet (Taylor-Gooby en Taylor, 2015), wat aangeeft dat de steun voor onvoorwaardelijkheid momenteel beperkt is. Deze aspecten van het Britse systeem lijken in het nadeel te werken van de solidariteit tussen werkenden en mensen met een werkloosheidsuitkering.
Een aantal fascinerende ontwikkelingen heeft betrekking op homogenisering van uitkeringen en harmonisatie van administratieve procedures en voorwaarden. Deze processen zijn al aan de gang als gevolg van de implementatie van Universal Credit (Jordan, 2011; 2012).[2] Wellicht is het zo dat hoe makkelijker een voorgestelde hervorming kan ‘meeliften’ op het administratieve apparaat van het bestaande systeem, des te goedkoper en minder ontwrichtend een vernieuwing waarschijnlijk zal zijn. Meer in het algemeen geldt, dat hoe groter de mate van gelijkenis tussen het bestaande uitkeringsstelsel en een bepaalde hervorming, des te meer werkbaar die hervorming lijkt te zijn. In dit opzicht is een andere institutionele factor, die in het voordeel van het basisinkomen lijkt te werken, de relatief genereuze individuele drempel voor de inkomstenbelasting van het VK. Painter (2016) stelt voor om dit om te zetten in een universele uitkering, die op een eenvoudige manier een aantal van de huidige onregelmatigheden bij de verdeling van de persoonsgebonden aftrek zou corrigeren, waarbij degenen die het minst verdienen de minste steun ontvangen. De mogelijkheid om dit te doen betekent dat degenen, die ubi-regelingen ontwerpen, een groot deel van de vereiste gelden kunnen reserveren zonder ogenschijnlijke verhogingen van de tarieven voor de inkomstenbelasting, die anders politiek onaanvaardbaar zouden zijn. Het is ook belangrijk om te weten dat, omdat de Britse socialezekerheidsuitkeringen worden gefinancierd via de algemene belastingen in plaats van geoormerkte sociale verzekeringsstelsels de overheid meer flexibiliteit heeft om hervormingen door te voeren dan veel landen in continentaal Europa. Dit wil echter niet zeggen dat een dergelijke stap (het herbestemmen van de persoonlijke belastingaftrek voor uitkeringen) politiek niet gecompliceerd zou zijn. Zelfs als werkenden gecompenseerd zouden worden, zodat zij er niet bij inschieten, zouden ze misschien om ideologische redenen tegen belastingverhogingen zijn; het is politiek saillant dat recente hervormingen van de belastingen en het sociale stelsel van de conservatieve coalitie zijn gericht op het verminderen van de belastingdruk op huishoudens met een laag inkomen, in plaats van het verhogen van de niveaus van de uitkeringen (Chrisp, 2017).
Niettegenstaande de institutionele overeenkomsten tussen Universal Credit en het ubi, neigen overkoepelende trends aangaande aanpassingen in het sociale stelsel in het recente verleden van de UK in de richting van immer strengere voorwaardelijkheid. Hoewel het op het eerste gezicht moeilijk is om te zien hoe dit rechtgezet kan worden door een optimistische kijk op de vooruitzichten voor het basisinkomen, stellen we vast dat de reactie op de gevolgen van het beleid zich kunnen keren tegen de ingewikkelde en opdringerige voorwaarden als meer mensen – inclusief de nieuwe doelgroepen van werkenden aan wie onder Universal Credit voorwaarden gesteld worden – hierdoor worden getroffen. Griffiths (2017b) bijvoorbeeld schrijft: “drie miljoen huishoudens van werkenden met een laag inkomen – de zeer hard werkenden en ‘gezinnen, die het hoofd net boven water kunnen houden’, die de regering van Theresa May wordt verondersteld te helpen, en die voorheen buiten het systeem van gedragsvoorwaarden bleven – zullen in zijn onbuigzame omstrengeling getrokken worden”. De resulterende weerslag zou uiteindelijk de weg kunnen banen voor minder voorwaardelijke – en mogelijk zelfs onvoorwaardelijke – systemen van overheidssteun.
Deze factoren duiden er op dat, voor zover een vorm van basisinkomen politiek haalbaar is in het Verenigd Koninkrijk, de regelingen die overblijven en waarschijnlijk politiek eerder aantrekkelijk zijn, gericht zijn op het verminderen van armoede- en werkloosheidsvallen en het ondersteunen van werkende armen – in tegenstelling tot meer ruimhartiger herverdelingsregelingen. Coalities ter rechterzijde zullen bijna zeker verzet bieden tegen een royaal ubi, dat de onderhandelingspositie van werknemers zou versterken en grote belastingverhogingen zou vereisen. Denkelijk zullen ze wel bereid zijn om een vorm te accepteren met een loon onderdrukkend effect, die vergezeld gaat met maatregelen bedoeld om de flexibiliteit op de arbeidsmarkt te vergroten.
Overkoepelende trends betreffende de hervorming van de Britse sociale zekerheid wezen in het recente verleden alle in de richting van steeds strengere voorwaarden.
Maximale en minimale implementatietrajecten
Voorstanders erkennen vaak dat een universeel basisinkomen uitbetaald op een toereikend niveau – hun voorkeursoptie – niet onmiddellijk politiek haalbaar is. Torry (2013) onderkent bijvoorbeeld twee alternatieve strategieën voor het invoeren van een ubi, gebaseerd op zijn inschatting van beleidshervormingsprocessen in de Britse context. Deze strategieën voorzien in de terbeschikkingstelling van een basisinkomen aan één demografische (leeftijds)groep per keer, en om een kleine onvoorwaardelijke betaling aan iedereen te geven.
Een klein basisinkomen voor iedereen?
Op het eerste gezicht lijkt de reden voor één van deze strategieën overtuigend. Maar bij nader inzien is de optie om iedereen een heel klein basisinkomen te betalen minder aantrekkelijk. Een volledig basisinkomen – met alle voordelen, die daarmee gepaard kunnen gaan – is politiek moeilijk te verkopen en lijkt in de huidige situatie niet erg waarschijnlijk. Verder gaan met een tussentijds alternatief is misschien niet zo wenselijk, maar zal enkele voordelen van het ubi opleveren. Het zal politiek beter te verteren zijn – fiscaal gesproken zal het veel minder kostbaar zijn – en het zal gemakkelijker in te passen zijn in bestaande instituties en administratieve procedures, omdat het geen grote omwentelingen zal vergen.
Een dergelijke strategie is echter niet zonder gevaar. Het is niet duidelijk of gedeeltelijke regelingen het volledige palet aan voordelen zal opleveren waarmee het basisinkomen schermt. Er kunnen administratieve besparingen zijn als gevolg van het elimineren van de toets op inkomsten en vermogen of andere voordelen, die door een basisinkomen effectief worden ondervangen. We zijn het dus eens met de conclusie van De Wispelaere en Stirton (2016: 302) dat “een basisinkomen rond de armoedegrens belangrijke administratieve besparingen kan opleveren, die niet aanwezig zijn wanneer het niveau van het basisinkomen aanzienlijk lager is: in dat geval zullen andere programma’s met een middelentoets inspelen op de vrijgekomen ruimte en blijft alle bijkomende administratie stevig op zijn plaats”. Gedeeltelijke schema’s – zoals die waarin inkomensafhankelijke uitkeringen en de bijbehorende administratieve systemen gehandhaafd blijven – kunnen inderdaad het slechtste van beide werelden vertegenwoordigen: het ubi kan waarschijnlijk geen gebruik maken van bestaande systemen en instituties, waardoor er nieuwe gecreëerd moeten worden naast de al bestaande. In een dergelijke situatie zou het ubi eerder staan voor meer dan voor minder administratieve complexiteit en kosten.
Aan de andere kant slagen gedeeltelijke regelingen er beter in om een duidelijk evenwicht te scheppen tussen twee doelstellingen: het beheersen van de fiscale uitgaven en het zo klein mogelijk houden van ongunstige verdelingseffecten (zoals besproken in hoofdstuk 3). Per saldo lijkt de inperking van de budgettaire kosten – samen met de minimalisering van grote verliezen voor huishoudens – veel meer van invloed te zijn op de politieke haalbaarheid van voorstellen, omdat deze een veel groter deel uitmaken van de totale kosten van het beleid. Als een basisinkomen zou worden ingevoerd in het Verenigd Koninkrijk met een universele dekking en een voldoende hoog betalingsniveau, dan zou dit vrijwel zeker van het type zijn dat in hoofdstuk 3 wordt geanalyseerd als een gedeeltelijke regeling. Maar vermeld moet ook worden, dat een dergelijke vorm van het ubi een beperkte aantrekkingskracht zal hebben op voorstanders. Voor hen is de inperking van de ingewikkelde bureaucratie en de reductie van de hoge intrekkingskosten de prioriteit, waardoor de vooruitzichten op een brede coalitie voor het basisinkomen verkleind is. In nog sterkere mate zal een ubi met een veel lager betalingsniveau worden gebrandmerkt als een verspilling van tijd en politiek kapitaal, gezien het feit dat zelfs zeer kleine betalingen nog steeds betekenen dat miljarden ponden aan schaarse fiscale middelen worden uitgegeven aan zowel arm als rijk. Dit lijkt niet aannemelijk in een politiek klimaat waarin de kinderbijslag onlangs voor het eerst onderworpen werd aan de middelentoets.
Een basisinkomen voor specifieke leeftijdsgroepen?
Torry (2016b) heeft de gevolgen van twee mogelijke regelingen voor respectievelijk kinderen en jongvolwassenen in een model samengevat. Zoals Torry opmerkt, zou de eerste optie redelijk aanvaardbaar zijn voor het electoraat in zoverre “kinderen algemeen beschouwd worden als een demografische groep, die het waard is” (p. 80). Tot nog toe kwam het bestaande kinderbijslagsysteem inderdaad overeen met het universaliteitsbeginsel. Ook bestaat er al een geschikte administratieve structuur. Omdat de afdrachten voor de bestaande ontvangers van kinderbijslag simpelweg hoger (£ 40) zouden worden en tevens echte universele betalingen, zouden de fiscale kosten bovendien tamelijk gering zijn (in vergelijking met regelingen met een uitgebreide dekking van de bevolking). Zelfs een dergelijk bescheiden doel zou echter nog steeds een toename van 2% van de NIC’s (national insurance contributions; bijdragen aan de nationale verzekeringen) boven de hoogste inkomensdrempel vereisen, en een stijging van de belastingtarieven met 2,5% in alle belastingschalen. Volgens Torry (ibid.: 79) zou een dergelijke regeling de kinderarmoede met ongeveer 10% verlagen. Het ubi voor jongvolwassenen (in de leeftijd van 16-24 jaar) zou bijna volledig worden betaald door de drempel voor de persoonlijke inkomstenbelasting voor die leeftijdsgroep te verwijderen, in combinatie met een toename van 4% van de NIC’s boven de hoogste inkomensgrens. Torry betoogt dat het haalbaar zou zijn om de dekking geleidelijk uit te breiden door de ontvangers het basisinkomen na de leeftijd van 19 jaar te blijven betalen, terwijl degenen, die nog niet onder de dekking vielen – om billijkheidsredenen – hun persoonlijke toeslag zouden behouden. Hoewel we akkoord gaan met het principe van Torry’s redenering, is het onduidelijk hoe haalbaar of wenselijk het is om de administratieve lasten van een dubbel belastingstelsel aan te houden.
In Martinelli (2017a) hebben we ook een aantal opties onderzocht voor de invoering van een basisinkomen voor specifieke leeftijdsgroepen. Deze omvatten een inkomen voor jongvolwassenen van 18-25 jaar, een inkomen voor de derde leeftijd, dat wil zeggen voor personen tussen de 50 en de pensioengerechtigde leeftijd, en een staatspensioen. Van elk inkomen van de jongvolwassene en van de derde leeftijd schaffen we de belangrijkste toeslagen voor de actieve leeftijd af: ESA (Employment and Support Allowance; uitkering voor mensen zonder betaald werk en laagbetaalden), IS (Income Support; sociale bijstand) en JSA (Jobseekers Allowance; werkloosheidsuitkering). We introduceren een ubi met dezelfde waarde als de bedragen van de basisvergoeding. De netto-kosten van deze regelingen zijn respectievelijk £ 23 miljard en £ 37 miljard. Beide regelingen betekenen een vermindering van de armoede onder huishoudens met ongeveer 8%, waarbij het inkomensniveau van de jongvolwassene aanzienlijk meer effectief is in het verlichten van armoede onder kinderen en tegen lagere kosten – terwijl het over het algemeen ‘meer waarde’ biedt.
De meest haalbare route voor de introductie van een basisinkomen voor een specifieke groep is waarschijnlijk via een universeel burgerpensioen. Het huidige systeem is sinds enige tijd opgeschoven naar meer universaliteit door stapsgewijze veranderingen in het beginsel van de verplichte bijdrage, waaronder een vermindering van het aantal jaren, dat vereist is om in aanmerking te komen voor een volledig staatspensioen (Basic State Pension / BSP) en de introductie van de toeslag voor mantelzorgers (Home Responsibilities Protection, inmiddels vervangen door National Insurance credits; op te bouwen tegoed voor ouders en verzorgers). De recente stappen naar een guller enkelvoudig staatspensioen (BSP) zijn bedoeld om de rol van de ‘middelentoets’ in het pensioenstelsel te verlagen door het niveau van het volledige BSP te verhogen tot de minimum inkomensgrens, geïmpliceerd door het inkomensafhankelijke Pension Credit (extra toeslag voor pensioengerechtigden). Met andere woorden het Britse staatspensioenstelsel is in de praktijk al vrij dicht bij een algemene forfaitaire, dat wil zeggen, vooraf vastgestelde vergoeding, hoewel het technisch gezien een op premiebijdragen berustende uitkering blijft met ingewikkelde regels om te bepalen wie recht op hoeveel geld heeft. Het vervangen van het BSP en het Pension Credit (toeslag voor pensioengerechtigden) door een burgerpensioen met dezelfde waarde zou ongeveer £ 24 miljard kosten. Het zou vrij minimale effecten hebben op de hoogte van de armoedegraad, volgens onze microsimulatie resultaten (Martinelli, 2017a). Ondanks de teleurstellende verdelingseffecten, moet worden opgemerkt dat de hervorming waarschijnlijk aanzienlijke administratieve besparingen zou opleveren, omdat complexe toetsen op inkomen en vermogen en premiebijdragen niet langer nodig zouden zijn. Een andere belangrijke factor is dat het pensioengeld, dat gepensioneerden ontvangen, over het algemeen meer beschouwd wordt als ‘verdiend’ dan een uitkering, die mensen in de werkende leeftijd krijgen. Daarnaast bestaat de groep gepensioneerden uit een onevenredig invloedrijk electoraat (Berry, 2014).
Naar acceptatie van de principes van het basisinkomen
In dezelfde geest als Torry’s (2013) minimale strategie – hoewel hij afwijkt van het strikte concept van het basisinkomen – vindt Van Parijs (2004) dat voorstanders van het ubi – vanwege praktische en strategische kwesties – ‘één oog in de verte en één op de vloer’ moeten houden. Voor hem zijn verwante regelingen zoals EITC’s (Earned Income Tax Credit; inkomensafhankelijke heffingskortingen) realistische uitgangspunten waar langlopende doelen op kunnen voortbouwen. In het Verenigd Koninkrijk, waar uitkeringen voor werkenden reeds aanwezig zijn, kan een geloofwaardige richting voor hervormingen liggen in het terugdraaien van de besparingen op de hoogte van de uitkeringen voor werkenden, die werkende gezinnen verarmen en tegelijkertijd hun financiële prikkels om te werken verslechteren (Resolution Foundation, 2016).
Hieraan kunnen we het streven koppelen om strafmaatregelen met betrekking tot gedragsvoorwaarden te verminderen, of hun toepassingsgebied uit te breiden naar vormen van waardevolle, niet-arbeidsmarkt gebonden activiteiten, misschien in de richting van de formele introductie van een participatie-inkomen. Een mogelijkheid voor geleidelijke vernieuwingen valt binnen de bevoegdheden van de gedelegeerde parlementen en regionale autoriteiten. Zoals we eerder schreven, is er enige bereidheid om het basisinkomen te testen in de Schotse steden Glasgow en Fyfe. Hoewel Westminster momenteel de uitkeringsniveaus en regels voor rechthebbenden vaststelt, kan er in de toekomst mogelijk ruimte zijn voor experimenten op regionaal en lokaal niveau, bijvoorbeeld met betrekking tot voorwaardelijkheid en sanctieregelingen, die aan uitkeringsontvangers worden opgelegd. Uiteindelijk kunnen stappen, die niet voldoen aan het basisinkomen als zodanig, geen vooruitgang van betekenis boeken in de richting van veel van de ubi-doelen. Ze kunnen zelfs contraproductief zijn voor het bereiken van een aantal van deze doelen (bijvoorbeeld doordat een extra bureaucratische laag noodzakelijk is en zodoende de administratieve kosten omhoog gaan). Het is ook denkbaar dat een aantal van deze stappen de stimulans voor meer ingrijpende hervormingen feitelijk zou uithollen; het lijkt bijvoorbeeld zonneklaar dat de hardere en slechter werkende elementen van voorwaardelijkheid een belangrijke rol spelen bij het genereren van steun voor het basisinkomen. Naar men zegt is het gevaar dat door te streven naar geleidelijke verbeteringen ‘het goede’ (beteugeling van de excessen van voorwaardelijkheid) de vijand kan zijn van ‘het beste’ (een onvoorwaardelijk basisinkomen).
We verwerpen deze opvatting. Sympathisanten van het basisinkomen moeten gemotiveerd worden door een verlangen om levens te verbeteren, niet door slaafse toewijding aan een abstract idee. Als het zo is dat elementen van het basisinkomen gemakkelijker ten dele gerealiseerd kunnen worden dan als volledig pakket, dan moeten we deze politieke werkelijkheid accepteren. Zoals Van Parijs (ibid.: 24) treffend opmerkt “de strijd om het basisinkomen is geen alles-of-niets-aangelegenheid. Dit is geen spel voor puristen en fetisjisten, maar voor knutselaars en opportunisten”.
Originele titel: Assessing the Case for a Universal Basic Income in the UK
Auteur/onderzoeker: Dr. Luke Martinelli, Institute for Policy Research (IPR) / Instituut voor Beleidsonderzoek, Universiteit van Bath / Verenigd Koninkrijk
Oorspronkelijke uitgave: september 2017
Vertaling: Florie Barnhoorn, oktober 2018
Foto: Copyright David P. Howard, hergebruik toegestaan onder cc-by-sa/2.0
Download een gratis pdf van de vertaling!
1. De Wispelaere en Stirton (2013) merken bijvoorbeeld op dat in praktische administratieve aangelegenheden ubi-regelingen kunnen verschillen, bijvoorbeeld inzake kostenbesparingen (door af te zien van de toets op rechtmatigheid), de effectiviteit van de processen waarmee de identificatie van de beoogde uitkeringsgerechtigde wordt vastgesteld, niet in aanmerking komende vorderingen worden afgewezen en de processen, die zorgen voor de uitbetaling van de uitkeringen. Globaal genomen zullen er compromissen worden gesloten tussen het minimaliseren van het gebruik van bureaucratische middelen en door voorrang te geven aan de kwetsbaarsten in de samenleving (door te garanderen dat uitkeringen wezenlijk en niet alleen in naam universeel zijn en het minimaliseren van bureaucratische inmenging). “Het beheer over het ubi is dus niet alleen een zaak van het afhandelen van de resterende technische vragen op een politiek neutrale manier. De keuze voor een specifiek programma-ontwerp heeft immers een verschillende uitwerking op winnaars en verliezers” (ibid.: 925). Hoe deze problemen worden aangepakt, zal bepalend zijn voor het niveau van politieke steun voor specifieke regelingen.
2. Universal Credit is een inkomensafhankelijke maandelijkse betaling, die voorziet in de kosten voor levensonderhoud. Het is bedoeld voor mensen zonder werk of werkenden met een laag inkomen. Universal Credit, dat momenteel over het VK wordt uitgerold, vervangt zes bestaande uitkeringen: Child Tax Credit (heffingskorting voor kinderen), Housing Benefit (huursubsidie), Income Support (bijstandsuitkering), de inkomensafhankelijke Jobseekers Allowance (voor werkzoekenden); de inkomensafhankelijke Employment and Support Allowance (ondersteuning voor werkenden en zieken/gehandicapten), en de toeslag voor werkenden (Working Tax Credits). De hoogte van de uitkering is afhankelijk van het inkomen en vermogen van de aanvrager en diens partner, leeftijd en het aantal kinderen binnen het gezin.
Er is veel kritiek op het nieuwe stelsel van sociale zekerheid. Zo berichtte The Guardian in augustus dat één op de drie mensen, die recht hebben op de uitkering, te maken krijgt met kortingen en geconfronteerd wordt met betalingsachterstanden voor de huur- en energierekening. Onlangs waarschuwde ook het grootste netwerk van voedselbanken in het VK voor een stormloop op de voedselbanken door invoeringsproblemen. En Gordon Brown, de vroegere leider van de Labour Party, liet kortgeleden weten dat Universal Credit miljoenen meer in armoede kan storten. Zie ook het blog The poor side of life.
Het bericht 5. UBI: Politieke haalbaarheid en invoeringsvraagstukken verscheen eerst op Vereniging Basisinkomen.