In 1795 ging de parochie van Speen, in Berkshire, Engeland, over op een radicaal nieuw systeem van armenzorg [1]. Vanwege de rampzalige Franse oorlogen en een reeks van slechte oogsten namen de graanprijzen sterk toe. De stijgende graanprijzen stuwden de armoede op en wakkerden onrust aan want brood was het hoofdvoedsel van de armen. Beducht voor de mogelijkheid van rellen besloot de parochie inkomenssteun te bieden opdat werkende armen in hun levensonderhoud zouden kunnen voorzien. De uitgekeerde bedragen werden gekoppeld aan de prijs van brood. Ieder gezinslid kwam in aanmerking voor de tegemoetkoming, dus hoe groter het gezin, hoe meer het ontving. In feite was het een stelsel van arbeidsgebonden uitkeringen.
Hulp in de vorm van een minimum bestaansinkomen bestond al voor niet-werkende armen. De Armenwetten [2], voor het eerst geïntroduceerd in de Elizabethaanse tijd, maakten onderscheid tussen verschillende definities van “arm” en behandelden ze anders. Op het moment dat het Speenhamland systeem werd ingevoerd, werden ouden, zieken en kinderen in armenhuizen ondergebracht, waar ze verzorgd werden en waar niet verwacht werd, dat zij werkten[A], terwijl van de armen die gezond van lijf en leden waren, wel verwacht werd dat zij werkten voor hun uitkering[B]. Er waren verscheidene maatregelen die werklozen dwongen om aan het werk te gaan, waarvan waarschijnlijk het Roundsman systeem [3] het meest gehate en economisch meest desastreuze was. Werkloze arbeiders (“roundsmen”[C]) werden “verkocht” aan boeren onder de gangbare marktprijzen. De parochie vulde de lonen tot het bestaansminimum aan. In feite kwam het neer op een baangarantie.
Het systeem in Speenhamland stelde echter niet de voorwaarde dat iemand werkte om voor een uitkering in aanmerking te komen. De combinatie van al bestaande zorg voor armen die niet in een inrichting leefden – met of zonder baangarantie – met een nieuw stelsel van arbeidsgebonden uitkeringen resulteerde in een basisinkomen. Voor de hoogte van de betaling maakte het niet uit of gezinsleden werkten of niet. Ze werd ook niet gestaakt als de lonen stegen, omdat men vond dat mensen niet ontmoedigd moesten raken om te werken.
En het werkte. Het Speenhamland systeem verzachtte armoede en ondervoeding en hielp rellen te voorkomen – wat het doel was. Het werd daarom op grote schaal gekopieerd. Pitt the Younger (Pitt de Jongere)[ 4] probeerde zelfs om het op te nemen in nationale wetgeving. Het ging echter niet zonder problemen of critici.
De grote econoom David Ricardo [5] vond dat het Speenhamland systeem het aanbod van agrarische arbeid deed slinken. Op het eerste gezicht lijkt dit logisch. Het feit dat de hoogte van de inkomenssubsidie voor de werkende arme even hoog was als voor niet-werkende armen, vormde een belemmering om te werken. Of liever – omdat parochies werk zochten of creëerden voor werklozen die steun ontvingen – motiveerde het mensen niet om werk te zoeken. Als mensen ervoor gekozen om in de parochie lichte, simpele baantjes uit te voeren in plaats van hun arbeid te verkopen aan boerderijen, zou er inderdaad een tekort ontstaan aan arbeidskrachten in de landbouw. Maar ik vind dit vreemd. Sommige mensen kozen ongetwijfeld voor de makkelijkste optie, maar de armenzorg in Speenhamland was nauwelijks gul, het werd niet méer, terwijl het gezinsinkomen wel steeg door het krijgen van een echte baan. De “armoedeval” van nu, waarbij de marginale belastingtarieven door het intrekken van de uitkering zo hoog zijn dat het de moeite niet waard is om een baan te vinden, bestond niet. Daarom vraag ik me af of het Speenhamland systeem echt in de eerste plaats verantwoordelijk was voor het verminderen van het aanbod van arbeid. Ik denk dat het probleem iets anders lag.
De armenwetten waren geen eenduidig systeem. Armenzorg was de verantwoordelijkheid van afzonderlijke parochies. De dekking was dus fragmentarisch en niet consequent. “Settlement wetten” (vestigingswetten) [6], die moesten voorkomen dat mensen van parochie naar parochie verhuisden op zoek naar betere voorzieningen (tegenwoordig noemen we dit “uitkeringstoerisme” [6a]), hadden het onfortuinlijke gevolg dat ze mensen beletten om van parochie naar parochie te trekken op zoek naar werk, waardoor zowel werkloosheid als tekorten op de arbeidsmarkt ontstonden. De gewoonte om voor mensen werk te zoeken binnen de parochie, hetzij door niet-actieve arbeid te veilen onder de prijs op de arbeidsmarkt of door mensen toe te wijzen aan gemeenschapstaken, betekende dat echte banen in andere parochies onvervuld bleven. Toen de Industriële Revolutie doorzette, veroorzaakte ook het weglekken van mensen van het platteland naar de fabrieken tekorten aan arbeidskrachten in de landbouw. In mijn ogen kreeg het systeem van inkomenssteun van Speenhamland ten onrechte de schuld voor het tekort aan agrarische arbeidskrachten, die het gevolg was van een starre arbeidsmarkt, lokale baangaranties en technologische veranderingen.
Ricardo meende ook dat het Speenhamland systeem de lonen drukte. Maar Deirdre McCloskey [7] wijst erop dat dit niet logisch is. Als het Speenhamland systeem het arbeidsaanbod verminderde zoals Ricardo dacht – en McCloskey’s analyse ondersteunt dit – dan zouden de lonen moeten zijn gestegen. Daarom, als de lonen waren gedaald, moet dit het gevolg zijn geweest van andere factoren.
Het lijdt geen twijfel dat het “Roundsman” systeem lonen in de agrarische sector negatief beïnvloedde. Boeren kwamen in de verleiding om roundsmen in dienst te nemen in plaats van vrije arbeiders, omdat ze hen lonen ver onder het bestaansminimum konden uitbetalen in de zekerheid dat de parochie de aanvulling op het loon zou vereffenen. Als het Roundsman systeem universeel was toegepast, zouden uiteindelijk alle landarbeiders roundsmen geworden zijn en zouden de lonen blijvend onder het bestaansminimum gezakt zijn. Ik geef toe dat dit zou kunnen bijdragen aan een verlaging van de prijs van brood en daarmee van de uitgavenpost voor uitkeringen, maar het systeem zou nog steeds niet duurzaam zijn geweest. Zij die nu pleiten voor garantie van banen, kunnen dit in gedachten houden.
Er was ook een groot probleem met het stelsel van financiële steun in parochies met een gefragmenteerde structuur. Omdat de inkomensvoorziening gefinancierd werd door een belasting op grondbezit (lokale belastingen), moet het systeem van bijstand zelf geen effect op de lonen hebben gehad, aangezien herenboeren die lonen uitbetaalden aan landarbeiders ook belastingbetalers waren: als ze lagere lonen betaalden, betaalden ze hogere tarieven. Maar als een boer mensen in dienst nam uit naburige parochies, viel de last van de inkomensondersteuning niet op hem, maar op de belastingbetalers in de parochie van herkomst van die werklieden. Vestigingswetten voorkwamen dat werklozen zich van de ene parochie naar de andere verplaatsten op zoek naar werk, maar er was geen wet die werkgevers ervan weerhield om arbeiders uit naburige parochies te werven. Het effect hiervan was dat landeigenaren in een parochie hongerlonen betaalden aan werknemers uit naburige parochies en het aan de belastingbetalers van die parochies overlieten om het loon aan te vullen.
Tijdens de Industriële Revolutie was er echter een veel ernstiger probleem met de financiering van de armenzorg door een belasting op grond. De landbouw maakte gebruik van een relatief klein aantal mensen, maar wel van een grote hoeveelheid land en moest dus het leeuwendeel van de grondbelasting opbrengen. De industriële productie daarentegen maakte gebruik van een groot aantal mensen, maar slechts van een relatief kleine hoeveelheid land. Ze werd daarom veel minder belast. Industriëlen konden daarom de lonen van fabrieksarbeiders naar beneden bijstellen in de wetenschap dat de parochies hen schadeloos zouden stellen. Door een toename van de belastingen zouden industriëlen een kleine kostenstijging ondervinden, maar de grote last zou worden gedragen door agrarische grondeigenaren. Het draaide uit op een enorme overdracht van rijkdom van agrarische grondeigenaren naar industriëlen. Geen wonder dat het Speenhamland systeem werd gehaat door agrarische belastingbetalers.
Het is dus eerlijk om te zeggen dat Ricardo gelijk had: het Speenhamland systeem zette de lonen onder druk, maar niet omdat de financiële ondersteuning zelf dat effect had. Het probleem was de manier waarop het werd gefinancierd.
Ricardo’s goede vriend Thomas Malthus [8] bekritiseerde het Speenhamland systeem voor het effect dat het op de bevolking had. Omdat het bedrag van de uitkering die men ontving, bepaald werd door de grootte van het gezin, was hij van mening dat het de armen aanmoedigde om zich voort te planten. De bevolking groeide inderdaad zeer snel in het begin van de 19e eeuw in Engeland, maar ik vind het moeilijk te geloven dat het Speenhamland systeem hier primair verantwoordelijk [9] voor was. Maar er was een motief om grote gezinnen te hebben, zelfs in gebieden die niet het Speenhamland systeem hadden – en dat was de groeiende vraag naar kinderarbeid [10]. Fabrieken en mijnen stelden kinderen te werk omdat ze hen minder hoefden te betalen dan volwassenen.
Doordat ze klein waren, konden ze ook taken verrichten die volwassenen niet konden doen – vaak de meest gevaarlijke taken, zoals het verwijderen van draden vanonder werkende weefgetouwen. Een gezin met meerdere kinderen kon haar inkomsten aanzienlijk vergroten door de kinderen uit werken te sturen. Dus Malthus had gelijk – er was inderdaad een stimulans voor de armen om zich te vermenigvuldigen met in de kantlijn de aantekening dat het ontbreken van een geleidelijke vermindering van Speenhamland’s inkomenssteun hier aan bijdroeg. Het kan echter niet echt beschouwd worden als de belangrijkste oorzaak voor de snelle groei van de Engelse bevolking tijdens de Industriële Revolutie. Opnieuw kreeg het Speenhamland systeem de schuld voor problemen waar het niet veel mee te maken had.
Maar de ergste kritiek op het Speenhamland systeem en de belangrijkste reden voor de uiteindelijke afschaffing, waren niet de economische effecten maar de morele. En die morele kritiek klinkt tot op de dag van vandaag. Jeremy Bentham’s [11] eis dat werken altijd de moeite waard moet zijn en dat daarom uitkeringen voor niet-werkenden moeilijk te verkrijgen moeten zijn en vastgesteld moeten worden op een niveau dat lager is dan het bestaansminimum, heeft ongemakkelijke overeenkomsten met uitspraken van eigentijdse politici dat “werk moet lonen” [ 12]. De heersende mening in die tijd dat werken een morele plicht was en dat werklozen moreel onbekwaam waren, wordt door de Coalitie herhaald in de verheerlijking van “hardwerkende gezinnen” en de verguizing van uitkeringsgerechtigden als “profiteurs”.
En het idee dat werklozen gedwongen moeten worden om te werken, om iets terug te doen voor hun uitkering, zelfs als dat werk zinloos en vernederend is – zelfs als het de arbeidsmarkt verstoort – wordt tegenwoordig voortgezet in “workfare”[D] regelingen [13] die werklozen dwingen om eenvoudig, ongeschoold werk te verrichten of het geschikt voor hen is of niet, op straffe van verlies van inkomen.
Het Speenhamland systeem was een oprechte poging om de problemen van armoede en werkloosheid te lenigen in een tijd van depressie en snelle technologische veranderingen. Het is tragisch dat het stukliep, niet omdat het niet werkte, maar vanwege inadequate financiering in combinatie met morele oordelen over de deugd van werken.
Er gaat een angstaanjagende waarschuwing voor onze tijd van uit. Het Speenhamland systeem werd vervangen door één van de meest wrede vormen van “sociale zekerheid” ooit bedacht. De Poor Law Amendment (Amendement op de Armenwet) [14] van 1834 schafte steun aan thuiswonende armen af en dwong werklozen hun intrek te nemen in werkhuizen. De omstandigheden in Victoriaanse werkhuizen [15] waren bewust hardvochtig om mensen ervan te weerhouden zich aan te melden: opname in een werkhuis was voor velen een doodvonnis. Echtparen werden van elkaar en van hun kinderen gescheiden, soms zagen ze elkaar nooit meer. Werk was vervelend en routinematig, zoals het uit elkaar trekken van touw (“lostornen van breeuwmateriaal”) of het breken van stenen. Bewoners werden mishandeld en uitgehongerd: in een werkhuis bij Andover waren inwoners zo hongerig dat ze hun toevlucht namen tot het kauwen van de botten die ze verzameld hadden om ze fijn te malen voor kunstmest. Maar het is goed te beseffen dat hoe onbarmhartig de werkhuizen ook waren, de omstandigheden voor werkende armen buiten de werkhuizen vaak erger waren. De dreiging van het werkhuis zette werkgevers er toe aan hongerlonen te betalen in de zekerheid dat de arbeiders dit voor lief zouden nemen, zelfs al bood het geen enkel financieel houvast. Schrijvers als Dickens belichtten de erbarmelijke omstandigheden waarin armen woonden – binnen èn buiten werkhuizen. Zij werden met opzet gecreëerd door goedbedoelende mensen, overtuigd als zij waren van de deugd van werk, elk werk, hoe vernederend en slecht betaald ook.
We hebben een lange weg afgelegd sinds de dagen van Dickens. Laten we daar niet naar terugkeren.
Illustratie: “Armoede en rijkdom”, door William Frith RA, 1888. Courtesy of VictorianWeb.
Bronnen
Noten
- [A] Dit stond bekend als “indoor relief”: verzorging in een inrichting.
- [B] “Outdoor relief”: hulp buiten een inrichting.
- [C] Een roundsman was een historische figuur die op het Engelse platteland met paard en wagen langskwam om allerhande goederen (etenswaren, lampenolie, pannen) in de afgelegen dorpen en boerderijen aan de man te brengen. Naast noodzakelijke spullen bracht hij ook de laatste nieuwtjes.
- [D] Workfare – a system in which unemployed people have to work in order to get money for food, rent, etc. from the government. Bron: Oxford Advanced Learner’s Dictionary of Current English (8e edition). Oxford University Press, 2010. In Nederland wordt het begrip door voorstanders, vooral de sociale zekerheidsbureaucratie en re-integratie-industrie, wel samengevat onder de zalvende en tegelijkertijd verhullende term “Tegenprestatie”. Organisaties met meer realiteitszin, zoals Doorbraak [http://www.doorbraak.eu/] en De Lange Mars [http://delangemars.nl/], praten gewoon over wat workfare werkelijk inhoudt: dwangarbeid (FB).
Links
Het bericht Een experiment met een basisinkomen (1795) verscheen eerst op Vereniging Basisinkomen.
